1. רקע כללי

בצל מלחמה כוללת בין ישראל ואיראן, שחשפה פגיעות חמורה במערך אספקת המזון הלאומי, נדרש ניתוח מחודש של עקרונות ביטחון המזון. סגירת השמיים, שיבוש יבוא ימי ואווירי, פינוי אזורים חקלאיים ומחסור בכוח אדם – כל אלו מחדדים את ההכרח בגיבוש מדיניות מבוססת שוק פתוח, גמישות תפעולית ואסטרטגיית מלאים חכמה.

מטרת נייר זה היא להציע מסגרת אסטרטגית לביטחון מזון במצבי קצה, לצד המלצות מדיניות קונקרטיות ליישום.

2. התוכנית הלאומית לביטחון מזון: עקרונות ומגבלות

במהלך השנים האחרונות גובשה במשרד החקלאות בשיתוף גופים מקצועיים ומשרדי ממשלה רלוונטיים תוכנית לאומית לביטחון מזון,  שמטרתה להבטיח אספקה שוטפת ובת קיימא של מזון בסיסי לכלל האוכלוסייה – גם בשעת חירום או משבר.

על פי עקרונות טיוטת התוכנית שהוצגה ב- ינואר [1]2025:

• ביטחון מזון יישען על שילוב בין ייצור מקומי לבין יבוא חכם ומגוון.
• יש לקדם ריבוי מקורות יבוא לצד הגברת הפריון המקומי.
• המלצה להקים מאגרי מלאי אסטרטגיים לתקופות משבר, עם התמקדות בתוצרת יבשה (כגון חיטה, שמנים, שימורים).
• נדרש לפתח כלים כלכליים להגברת עמידות שוק המזון – גמישות רגולטורית, ביטוחי סיכון, תמיכות ממוקדות לחקלאים במצבי קצה.

עם זאת, התוכנית נותרה בשלב המלצות בלבד,  וללא תקצוב מספק או סמכויות ביצוע ממשיות. מסמך זה תומך בעקרונות הבסיס של התוכנית אך מציע לשלבם במסגרת מדיניות שוק פתוח, חופש יבוא, תיאום בינמשרדי ומודל רזה של ניהול סיכונים, ולא בהרחבת מערך רגולטורי כבד.

3. השוואה בינלאומית: גישות שונות לביטחון מזון

בהשוואה בין-לאומית ניתן לראות שלמדינות רבות יש אסטרטגיות שונות אך משלימות לביטחון מזון:

מהשוואה[2] זו עולה כי ישראל יוצאת דופן במידת הפיצול בין רמות התכנון לרמות הביצוע ובמעמסה רגולטורית כבדה ביחס לגודל השוק. ההמלצה העיקרית היא ללמוד ממודלים משולבים (כגון הולנד וגרמניה) – שמבססים ביטחון מזון על שוק פתוח, חדשנות לוגיסטית, ומודל משולב של סובסידיה ממוקדת במקום הגנה גורפת.

4. תמונת המצב כיום: תלות גבוהה ביבוא גם בתוך הייצור המקומי

• ממסמך רשות האסדרה שפורסם באוגוסט 2024  עולה כי[3] כ-95% מהחלבון, האנרגיה והגרעינים המשמשים את החקלאות והתעשייה מקורם ביבוא, לרבות חיטה, תירס, סויה, שמנים, דשנים ודלקים.
• החיטה, הסויה, המספוא, הסוכר, שמנים, דלקים ודשנים – כולם כמעט מיובאים. ייצור מקומי ללא יבוא – איננו אפשרי.
• גם מוצרי חלב, עוף וירקות שמיוצרים בארץ נשענים על תשומות שמגיעות מבחוץ.
• דו"ח יסודות (2020)[4] מראה כי ב-2018 עמד קצב הגידול החקלאי על ירידה ריאלית עקבית, בעוד שהצריכה עלתה.
• מסקנת דו"ח  [5]INSS  שפורסם בשנת 2023  קובע כי אין אפשרות לקיים הפרדה בין שוק המזון המקומי לגלובלי – גם בעת בחירום

5. מלאים אסטרטגיים תמונות מצב כללית

• לפי נתוני מחקר RIA של  רשות האסדרה ישראל מחזיקה מלאי חירום של חיטה למאכל ומספוא (בעיקר כוספת סויה), לצריכת חירום של כ־3 חודשים בלבד.
• מלאים אלה נועדו להבטיח אספקת לחם בסיסי ותזונה לבעלי חיים (חלב, בשר, ביצים) – אך אינם כוללים מזונות טריים או שימורים בכמות מספקת.
• כיום, לא קיימת חובת דיווח מלאה מצד המגזר הפרטי  ומשכך, חלק ניכר מהמלאים התפעוליים מצוי אצל יבואנים וסוחרים ללא פיקוח אפקטיבי.

6. כשלי מדינה בהיערכות למלאי חירום

דו"ח רגולציה והערכת השפעותיה (RIA, 2024) מצביע על שלושה כשלים עיקריים:

• מחסור בנתונים אמינים אין בידי הממשלה תמונה כוללת של מלאים זמינים – לא בתעשייה, לא באחסון, ולא ברמת חומרי גלם
• הסתמכות על דיווחים וולונטרייםאין חובה חוקית על יבואנים לדווח על מלאים.
• היעדר תיאום בין שחקני שוק פערים בין מכוני תערובת, יבואנים, חקלאים ורשויות.

בין המלצות הדוח ניתן למצוא:

• הסדרה רגולטורית של חובת דיווח מלאים  (מודל EU 2022/791 –)
• הקמה רשות לאומית עצמאית לניהול מלאי חירום – בעלת סמכויות בקרה, מעקב ותכנון תרחישים.

7. לקחי הקורונה:  שיבושים, חוסר תיאום והזדמנות לשינוי

משבר הקורונה (2020–2021) היה סימולציה כלל-משקית ראשונה בישראל לשיבוש ממושך באספקת מזון. במשבר זה ישראל נחשפה ל:

• מחסור זמני בלחם, שמן, קטניות ומוצרי חלב – למרות ייצור מקומי חלקי, השיבוש בשינוע ויבוא גרם לגלים של היסטריית רכישה.
• אובדן כוח עבודה  – בידודים ואיסור כניסת עובדים פלסטינים פגעו במיוחד בקטיף, חליבה ואריזה.
• פערי מחירים קיצוניים  – עד 40% הבדל בין יישובים מרכזיים ופריפריאליים במוצרי יסוד.
• כשל בתיאום בין משרד החקלאות, רשתות, וגורמי רכש ממשלתיים.

8. המלצות לפעולה:

• שחרור חסמים רגולטוריים ליבוא מזון ותשומות חקלאיות – מעבר לרשימות "מאושרות" לרשימות "אסורות", תוך שמירה על סטנדרטים בריאותיים ויעילות תפעולית.
• ריכוז סמכויות ניהול מלאי המזון בגוף מקצועי עצמאי – בדומה למודלים באיחוד האירופי, לרבות חובת דיווח חודשית על מלאים תפעוליים ויצירת דאטה עדכני בזמן אמת.
• ביטול הדרגתי של מועצות הייצור – תוך העברת הסיוע החקלאי ישירות לחקלאים בשיטה שקופה, על בסיס פריון ותנאי שוק.
• שימוש בכלי ביטוח סיכון ולא במנגנוני הגנה – כולל קידום ביטוחי אקלים, ביטוחי סחר וערבויות יבוא.
• הקמת רשת יבואנים עצמאיים באישור המדינה – לגיבוי האספקה בתקופות משבר והפחתת תלות בגורם יחיד.
• השקעה בתשתיות לוגיסטיות וחדשנות בשרשרת האספקה – מחסני קירור אזוריים, מערכות מעקב דיגיטליות, והרחבת אזורי אחסון לאומיים.
• עידוד חקלאות מבוססת נתונים – קידום חישה מרחוק, מערכות בינה מלאכותית לחיזוי אספקה, ושימוש בטכנולוגיות מים וקרקע מתקדמות.

9. סיכום:

משבר קיומי כמו מלחמה אזורית או מגפה גלובלית חושף את חולשתה של מערכת מזון הנשענת על רגולציה עודפת ותלות ביבוא שאינו מגובה במנגנוני גיבוי תחרותיים. ביטחון מזון אמיתי אינו מושג על-ידי סגירת השוק, אלא דווקא בפתיחתו – תוך גיבוש רשת גמישה של ספקים, יזמים, ומנגנונים חכמים לניהול סיכונים. ישראל נדרשת למעבר ממודל מבוסס הגנה למודל מבוסס חוסן – כזה המשלב תחרות, חדשנות ופריון – לטובת ביטחון המזון וחיזוק כלכלת אזרחיה.

[1]https://www.gov.il/BlobFolder/news/national_food_security_program_primary_products/he/national_food_security_program_primary_products.pdf

[2] עיבוד נתונים עצמאי עצמאי על בסיס מסמכי RIA (2021), INSS (2020), דו"ח יסודות (2022), FAO ו-OECD (2020–2024)

[3] https://www.gov.il/BlobFolder/policy/ediblewheatfodderstocksria/he/ediblewheatfodderstocksria.pdf

[4] https://www.yfpp.org.il/sites/default/files/2020-12/%D7%99%D7%A1%D7%95%D7%93%D7%95%D7%AA%20-%20%D7%91%D7%98%D7%97%D7%95%D7%9F%20%D7%9E%D7%96%D7%95%D7%9F%20%D7%9C%D7%90%D7%95%D7%9E%D7%99%20-%20%D7%A1%D7%95%D7%A4%D7%99.pdf

[5] https://www.inss.org.il/he/wp-content/uploads/sites/2/2023/11/%D7%A4%D7%A8%D7%A1%D7%95%D7%9D-%D7%9E%D7%99%D7%95%D7%97%D7%93-121123-2.pdf