תקציר מנהלים:
מערך כבישי האגרה בישראל, המשתרע על פני כ-142.5 ק"מ, מהווה דוגמה מובהקת לפוטנציאל ולמגבלות של שיתוף המגזר הפרטי בתשתיות לאומיות. למרות השקעות משמעותיות של כ-9.75 מיליארד ש"ח מהמגזר הפרטי, התערבות ממשלתית מוגזמת ורגולציה מכבידה מונעות את מיצוי הפוטנציאל המלא של המודל.
- מבנה השוק הנוכחי:
א. פריסת כבישי האגרה:
- כביש 6 המקטע המרכזי (102 ק"מ) – דרך ארץ הייווייז, זיכיון עד 2029
- כביש 6 חוצה צפון (21 ק"מ) – כביש 6 חוצה צפון, זיכיון עד 2049
- מנהרות הכרמל (6.5 ק"מ) – קבוצת כרמלטון, זיכיון עד 2040
- הנתיב המהיר (13 ק"מ) – חברת הנתיב המהיר, זיכיון עד 2036
- כביש 6 דרום (65 ק"מ) – ללא תשלום אגרה, מתוחזק על ידי נתיבי ישראל בע"מ
סך הכל: 142.5 ק"מ בתשלום אגרה ו-65 ק"מ ללא תשלום, המהווים יחד 207.5 ק"מ.
- כשלים מבניים במצב הקיים:
א. רגולציה עודפת:
– מנגנון רשת ביטחון מורכב עם אחוזי השתתפות גבוהים של המדינה (עד 90% מהחוסר)
– עלות למשלם המיסים: 363 מיליון ש"ח בתשלומי רשת ביטחון (2019-2023)
– תשלומי סבסוד נוספים: 190 מיליון ש"ח עבור הנחות במנהרות הכרמל
ב. חוסר יעילות תפעולית:
– ירידה במהירות הנסיעה בכביש 6 עד 36 קמ"ש בשעות שיא
– נזק כלכלי שנתי של 260-390 מיליון ש"ח בשל עיכוב בהרחבת כביש 6
– מערכות גבייה מפוצלות בין הזכיינים השונים
- השלכות המצב הקיים:
א. פגיעה בתחרות ובצרכנים:
– פערי תעריפים משמעותיים לעיתים של 64% בין קטעי כביש סמוכים
– העדר תחרות אמיתית בשל חלוקה גיאוגרפית מונופוליסטית
– בלבול צרכני בשל מערכות גבייה נפרדות שכן לחברות השונות קיימות מערכות גביה שונות ונפרדות
- הוכחות ליתרונות מודל ה BOT:
א. השקעות המגזר הפרטי:
– כביש 6 מקטע מרכזי: 5.5 מיליארד ש"ח
– כביש 6 חוצה צפון: 2.5 מיליארד ש"ח
– מנהרות הכרמל: 1.25 מיליארד ש"ח
– הנתיב המהיר: 0.5 מיליארד ש"ח
ב. מהירות הביצוע
לפי הדו"חות, קיים יתרון משמעותי במהירות הביצוע של פרויקטים בשיטת BOT לעומת ביצוע ממשלתי ישיר:
- מודל הביצוע הפרטי:
- מימון מהיר ללא תלות בתקציב המדינה
- גמישות תפעולית מלאה בביצוע
- תמריצים להשלמה מהירה בשל התלות ברווחיות
- לוחות זמנים מחייבים עם קנסות משמעותיים על איחורים2. לעומת הביצוע הממשלתי הישיר:
כפי שמודגם בכביש 6 דרום (65 ק"מ), המתוחזק על ידי נת"י:
- פער של מיליארד ש"ח בשנה בין תקציב התחזוקה הנדרש לביצוע בפועל (2.4 מיליארד ש"ח נדרשים לעומת 1.4 מיליארד ש"ח בפועל)
- עיכובים בביצוע בשל תלות בתקציב המדינה
- תחזוקה שאינה ברמה הנדרשת של כביש מהיר בשל מגבלות תקציביות
- "כביש 6 דרום אינו מתוחזק באותה רמה הנדרשת של כביש 6 במקטע המרכזי שבו משולמת אגרה"[1]
- יתרונות נוספים של המודל הפרטי:
- יכולת לבצע שינויים ושיפורים תוך כדי ביצוע
- ניהול סיכונים יעיל יותר
- אינטגרציה מלאה בין תכנון, ביצוע ותפעול
- מומחיות וניסיון בינלאומי בביצוע פרויקטים דומים
הדוגמה הבולטת לכך היא ההרחבה המתוכננת של כביש 6, שלמרות מורכבותה מתוכננת להסתיים תוך כ-4 שנים (עד 2028), בעוד שפרויקטים דומים בביצוע ממשלתי ישיר נמשכים לעיתים למעלה מעשור.
- המלצות לפעולה:
א. המלצות בהתאם לדו"ח מבקר המדינה[2]:
- רפורמת תעריפים:
– יצירת מבנה תעריפים אחיד ועקבי
– קביעת מחיר לפי סוג רכב, סוג מנוי ומרחק נסיעה
– פיתוח מודל תמחור דיפרנציאלי המשקף את רמת השירות
- שיפור ניטור ובקרה:
– מעקב שוטף אחר עומסי תנועה
– מדידת מהירות נסיעה בפועל
– ניטור תנועת כלי רכב ופרמטרים תפעוליים
- ייעול תשתיות:
– השלמת הרחבת כביש 6 במועד
– בחינה מקיפה של נתיבי תחבורה רבי-תפוסה (נת"ר)
– בחינת הארכת תקופות זיכיון בהתאם לביצועים
- שיפור תהליכים ניהוליים:
– קיום והטמעת תהליכי הפקת לקחים
– תיעוד ושימור ידע ארגוני
– ניתוח כדאיות כלכלית השוואתית PPP מול מימון תקציבי
ב. המלצות משלימות לייעול השוק:
- רפורמה במנגנון רשת הביטחון:
– צמצום הדרגתי של השתתפות המדינה
– מעבר למודל תמריצים מבוסס ביצועים
– הפחתת התלות בתמיכה ממשלתית
- שיפור השירות לצרכן:
– האחדת מערכות גבייה
– שקיפות במידע ותעריפים
– יצירת ממשק משתמש אחיד
- הגברת התחרותיות:
– בחינת אפשרות לביטול בלעדיות אזורית
– עידוד כניסת מפעילים נוספים
– יצירת מדדי השוואה בין מפעילים
- פישוט רגולטורי:
– צמצום בירוקרטיה בתהליכי אישור
– האצת תהליכי קבלת החלטות
– עדכון הסכמי זיכיון לתנאי השוק הנוכחיים
אנו מאמינים שאימוץ ההמלצות יוביל איזון בין הצורך בפיקוח ובקרה נאותים, כפי שמציע המבקר, לבין הצורך בהגברת יעילות השוק והתחרותיות בו. שילוב זה יאפשר שיפור השירות לצרכן, הפחתת העלויות למשלם המיסים והגברת התחרותיות במשק. כל זאת תוך שמירה על אינטרסים ציבוריים חיוניים.
מסקנות:
ההשקעה המשמעותית של המגזר הפרטי (כ-9.75 מיליארד ש"ח) מוכיחה את הפוטנציאל הכלכלי בענף. אולם, המעורבות הממשלתית המוגזמת, המתבטאת בתשלומי רשת ביטחון של מאות מיליוני שקלים והתערבות בתפעול השוטף, מונעת את התפתחותו היעילה של השוק. אימוץ ההמלצות כפי שהוצגו בנייר עמדה זה יצמצמו את מעורבות המדינה כך שתוגבר התחרות תגבר ההתיעלות וישופר השירות לאזרח.
[1] https://library.mevaker.gov.il/sites/DigitalLibrary/Documents/2024/2024.11-75A-PartB/2024.11-75A-PartB-206-Roads-Tolls.pdf
[2] https://library.mevaker.gov.il/sites/DigitalLibrary/Documents/2024/2024.11-75A-PartB/2024.11-75A-PartB-206-Roads-Tolls-Taktzir.pdf
