מבוא
הצעת החוק שהוגשה על ידי ח"כ ששון גואטה ואושרה בוועדת השרים לחקיקה ב-2.2.2025[1] מהווה צעד אנטי-תחרותי שיפגע אנושות בכלכלה הישראלית, בציבור הצרכנים ובמגדלים עצמם.
ענף הלול בישראל מתנהל כיום תחת תכנון ופיקוח ממשלתי הדוק, שריד אנכרוניסטי מתקופות כלכליות חולפות. מנגנון מכסות הייצור מגביל את כמויות הביצים בישראל, משמר באופן שיטתי היצע נמוך וגורר מחיר גבוה לצרכן. התוצאה הישירה היא שמחירי הביצים בישראל הם בין הגבוהים בעולם, עובדה המכבידה על סל המזון הבסיסי של כל משק בית.
אנו מתנגדים בתוקף להארכת תקופת התכנון עד 2042 ומציעים לאמץ מודל מתקדם, שבו המדינה תמשיך לתמוך בלולנים, אך באמצעות תמיכה ישירה ושקופה מתקציב המדינה. זאת במקום משטר התכנון הנוכחי, המהווה למעשה "מס סמוי" המוטל על הצרכן ופוגע במיוחד במשפחות מעוטות יכולת.
ביטול משטר התכנון העקיף ומעבר לסיוע ישיר הוא מהלך שיושם בהצלחה במרבית מדינות העולם המפותח, והוביל להוזלת המחיר לצרכן, להגברת היעילות בענף ולפיתוח מוצרים חדשניים. נייר עמדה זה מציג את הכשלים המערכתיים במשטר הנוכחי ואת הדרך להוביל את ענף הביצים הישראלי לעתיד תחרותי, יעיל וצודק יותר.
המצב הנוכחי בשוק הביצים – כשל שוק מתמשך
שוק הביצים בישראל הוא שוק המתוכנן מקצה לקצה, שריד אנכרוניסטי בנוף הכלכלה המערבית. על פי חוק המועצה לענף הלול (ייצור ושיווק), התשכ"ד-1963,[2] המעוניין לגדל תרנגולות מטילות ולמכור ביצים בשוק בישראל כפוף לקבלת מכסות ייצור, היתרי בנייה למבנה הלול, רישיון עסק והיתר אכלוס. בעוד שמדינות מתקדמות ברחבי העולם עברו זה מכבר לשווקים תחרותיים בתחום החקלאות, ישראל ממשיכה להיצמד למודל כלכלי מיושן וכושל, המזכיר יותר את צפון קוריאה מאשר מדינה מערבית מתקדמת – כפי שציין לשעבר השר עודד פורר.
הנתונים מדברים:
- מחירים מופקעים – מחירי הביצים בישראל מדורגים במקום ה-8 בעולם בגובהם, גבוהים אפילו ממדינות יקרות כמו שוודיה ונורבגיה. זאת על אף שקיים פיקוח ממשלתי על המחירים.
- פער בלתי נתפס – מחיר הביצים בישראל גבוה ב-40% מהמחיר הממוצע במדינות ה-OECD וב-70% מהמחיר בארה"ב, לפי נתונים מדויקים מ-2022.[3]
- נטל על הצרכן – על פי דו"ח מבקר המדינה משנת 2022, הצרכן הישראלי משלם עלות עודפת של כ-250 מיליון ש"ח בשנה רק על מקטע הייצור, ועד כ-500 מיליון ש"ח בשנה כאשר מחשבים את כל מקטעי השרשרת.[4]
- מבנה שוק ריכוזי – בישראל מיוצרות בממוצע כ-2.2 מיליארד ביצי מאכל בשנה המחולקות בין כ-2,870 מגדלים פעילים, כאשר כ-70% מלולי המטילות מרוכזים בגליל ובגולן.[5]
הפגיעה המשולשת
- פגיעה במגדלים
בניגוד לטענות התומכים בהמשך התכנון, המודל הנוכחי אינו מיטיב עם רוב המגדלים ולמעשה משמר עוני בקרב חקלאים רבים:
- הכנסה נמוכה למגדל הקטן – מגדל עם מכסה של 2,500 מטילות מרוויח בממוצע רק 7,000-8,000 ש"ח בחודש, הכנסה שאינה מאפשרת קיום בכבוד. מדובר בשכר הנמוך משמעותית מהשכר הממוצע במשק, ובקושי מגיע לשכר המינימום.
- שכירת מכסות ושימור פערים – המערכת עודדה יצירת "אצולת מכסות", כאשר בעלי מכסות משכירים אותן לגורמים בעלי עניין, וכך נוצר שוק שלא מיטיב עם המגדלים העובדים בפועל. מכסות הביצים נחשבות כרכוש פרטי שניתן להשכירו ואף להורישו, מה שיוצר מעמדות בין המגדלים.
- מניעת התייעלות וחדשנות – המשטר הנוכחי מונע תמריצים להתייעלות ושיפור, שכן היקף הייצור והמחירים קבועים מראש. כפי שציינה רשות התחרות, התכנון "מבטל את התמריץ לחקלאי להשקיע בייעול או בשיפור הייצור, באופן שיאפשר לו להציע מחירים נמוכים יותר, איכות טובה יותר, כמות גדולה יותר או מגוון רחב יותר"[6].
- חסם לצעירים – הגיל הממוצע של החקלאים עומד על 59, עדות לכך שהמערכת חוסמת כניסת דור חדש לענף[7]. צעירים אינם יכולים להיכנס לענף ללא ירושת מכסות או השקעות כבדות.
- מניעת ייצור ייחודי וייצוא – משטר המכסות מונע ממגדלים לפתח מוצרים ייחודיים ומתקדמים שיכולים להיות מיוצאים לחו"ל. בעוד שמדינות אחרות מפתחות ביצים אורגניות, ביצי חופש, וביצים מועשרות עם ערכים תזונתיים מיוחדים לשווקים בינלאומיים, המגדל הישראלי כבול למכסה כמותית של ביצים סטנדרטיות.
- הישארות בענף גם ללא ייצור בפועל – התכנון הכולל מוביל לחוסר יעילות, ובכלל זה הישארות מגדלים בענף גם אם הם אינם מייצרים בפועל, רק כדי לשמר את המכסה ולהשכירה.[8]2. פגיעה בציבור הצרכנים
התכנון המרכזי בשוק הביצים פוגע בצרכן הישראלי ברמה היומיומית:
- יוקר מחיה – העלות העודפת שמשלמים הצרכנים מהווה מס רגרסיבי, הפוגע במיוחד בשכבות החלשות, שכן ביצים הן מוצר בסיסי בסל המזון. כפי שציינה רשות התחרות: "העלויות בגין חסימת התחרות מוטלות על הצרכנים בדרך של האמרת יוקר המחיה, ובכך, בהגדרה, מהוות מס רגרסיבי"[9].
- מחסור תקופתי – בתקופות של ביקוש מוגבר, כמו בחגים, נוצר מחסור בביצים, תופעה שאינה קיימת בשווקים תחרותיים. לאחרונה, משרד החקלאות נאלץ להגדיל את מכסת הייבוא הפטורה ממכס של ביצי מאכל ל-80 מיליון ביצים לחודשים ינואר עד אפריל 2025 כדי להתמודד עם מחסור צפוי.[10]
- איכות ומגוון מוגבלים – המשטר הנוכחי אינו מעודד פיתוח מגוון מוצרים ושיפור איכות. הצרכן הישראלי זוכה למגוון מצומצם של ביצים בהשוואה לצרכנים במדינות מפותחות, שם ניתן למצוא מגוון רחב של ביצים מסוגים שונים המותאמים לצרכים תזונתיים מגוונים.
- צריכה לנפש גבוהה – הצריכה הממוצעת בישראל עומדת על כ-250 ביצים לנפש בשנה[11], מה שמעצים את הנטל הכלכלי על משקי הבית בשל המחירים הגבוהים.3. פגיעה בכלכלה הישראלית
המשך התכנון המרכזי גורם לנזק מערכתי לכלכלה הישראלית:
- אובדן יעילות כלכלית – הדו"ח של רשות התחרות קובע חד-משמעית שהמשך התכנון "יאיין את התחרות בענף" ויעלה את יוקר המחיה. בלשון הרשות: "הצעת החוק תאיין את התחרות בענף, ובכך תעלה את יוקר המחיה של הציבור על מוצרי בסיס"[12].
- בזבוז משאבים לאומיים -הקצאה לא יעילה של משאבים לאומיים, כאשר מגדלים לא יעילים נשארים בענף. מערכת המכסות גם מונעת כניסה של יזמים חדשים וצעירים לענף.
- פגיעה בחדשנות ובפיתוח מוצרים -היעדר תחרות מוביל לפגיעה בחדשנות ובפיתוח מוצרים חדשים שעשויים להביא ערך מוסף למשק הישראלי, כולל פוטנציאל ייצוא שאינו ממומש.
- השפעה רוחבית ארוכת טווח – בהתבסס על נתוני דו"ח מבקר המדינה, המשמעות הכלכלית המצטברת של דחיית ביטול התכנון עד 2050 עלולה להסתכם בעלות עודפת של כ-9 מיליארד שקלים לציבור הצרכנים (בהנחה שהעלות העודפת השנתית של 500 מיליון שקלים תישמר).
חלופות מעשיות ויעילות יותר
הדרישה להארכת התכנון עד שנת 2050 אינה הדרך היחידה לסייע למגדלים. קיימות חלופות טובות בהרבה:
- תמיכה ישירה במגדלים – במקום תכנון מרכזי הפוגע בכולם, יש להעדיף תמיכה ישירה וממוקדת במגדלים, כפי שמציעה גם רשות התחרות:
- סובסידיות שקופות – מתן תמיכה כספית ישירה למגדלים, שתאפשר להם להתמודד עם אתגרי השוק ולהשקיע בשיפור והתייעלות. כפי שציינה רשות התחרות: "יש להעדיף, חלף חסימת התחרות, סיוע למגזר החקלאי באופן של תמיכה ישירה"[13].
- תמיכה באזורי פריפריה – ניתוב משאבים ייעודיים למגדלים באזורי הגליל והגולן, המייצרים כ-70% מהביצים בישראל. זאת בהתאם למודלים הנהוגים במדינות הOECD [14]
- מענקי התייעלות והסבה – הקצאת משאבים לשיפור תשתיות ואימוץ טכנולוגיות חדשות, לרבות פיתוח מוצרים ייחודיים לייצוא.2. פתיחה הדרגתית של השוק
פתיחת השוק לתחרות באופן הדרגתי, תוך ליווי המגדלים בתהליך:
- הפחתת מכסי מגן – הפחתה הדרגתית שתאפשר יבוא מתחרה אך לא תציף את השוק בבת אחת, בדומה לרפורמות שבוצעו בענפי חקלאות אחרים בישראל ובעולם.
- ביטול הגבלות כמות – מתן אפשרות למגדלים יעילים להגדיל את הייצור ולנצל יתרונות לגודל, וכן לפתח מוצרים חדשים וייחודיים לשוק המקומי ולייצוא.
- סיוע במעבר ללולי חופש – עידוד המעבר ללולים מודרניים העונים על דרישות רווחת בעלי חיים ובטיחות מזון, המאפשרים ייצור ביצים איכותיות יותר שניתן לשווק גם בחו"ל.
- עידוד יזמות וחדשנות בענף – תמיכה בפיתוח מוצרים חדשניים וייחודיים כמו ביצים מועשרות בוויטמינים, ביצים דלות כולסטרול, ביצים אורגניות, וביצים בעלות ערך מוסף המיועדות לשווקים ספציפיים ולייצוא.
ההיבט הערכי – הזכות לחופש כלכלי
כעמותה המאמינה בערכי החירות, אנו רואים בהצעת החוק הנוכחית פגיעה משמעותית בחופש הכלכלי:
- פגיעה בחופש העיסוק – מניעת הזכות מאזרחים להיכנס באופן חופשי לענף ולהתחרות בו. זאת בניגוד לעקרונות היסוד של כלכלה חופשית ובניגוד לחוק יסוד: חופש העיסוק.
- הגבלת יזמות וחדשנות – דיכוי הרצון והיכולת לחדש ולהביא פתרונות יעילים יותר לשוק, ובכך מניעת התפתחות טבעית של הענף והתאמתו לדרישות המאה ה-21.
- כפייה על הצרכן – אילוץ הצרכן לשלם מחיר מופקע עבור מוצר בסיסי, וצמצום אפשרויות הבחירה העומדות בפניו, בניגוד לעקרונות של ריבונות הצרכן.
העניין האישי הפסול בהצעת החוק
לא ניתן להתעלם מכך שהצעת החוק מקודמת על ידי ח"כ ששון גואטה, שמשפחתו הקרובה שכרה מכסות רבות לייצור ביצים (1,087,000 ביצים בשנת 2024), חבר הנהלת ארגון מגדלי העופות בעבר, ושותף ארוך-שנים למאבק הלולנים[15]. במקביל, חה"כ גואטה פעל לאישור צו המאפשר למשקיעים לשכור מכסות ייצור של לולנים, תוך ריכוז השליטה בלולים רבים בידי משקיעים מעטים.[16]
ניגוד עניינים זה זועק לשמיים ומעלה תהיות כבדות לגבי האינטרסים האמיתיים שביסוד הצעת החוק.
סיכום והמלצות
אנו מתנגדים בתוקף להצעת החוק להארכת התכנון בענף הביצים עד שנת 2050. במקום זאת, אנו דורשים:
- ביטול הארכת התכנון – יש לדבוק בתוכנית המקורית לביטול הדרגתי של התכנון עד 2032, כפי שנקבע בתיקון מס' 18 לחוק מועצת ענף הלול.[17]
- יישום תכנית תמיכה ישירה – העברת תקציב ייעודי לתמיכה ישירה במגדלים, במיוחד באזורי פריפריה ובמגדלים קטנים, כולל סיוע בפיתוח מוצרים ייחודיים לייצוא.
- פתיחה הדרגתית של השוק – יישום מדורג של רפורמה שתעודד תחרות, חדשנות ויעילות, תוך מתן זמן הסתגלות מספק למגדלים.
- קידום שקיפות – הגברת השקיפות בכל הנוגע לעלויות ולתמחור לאורך שרשרת הערך, וצמצום הריכוזיות באמצעות פיקוח על העברת מכסות וריכוזן בידי מעטים.
המשך התכנון בענף הביצים עד 2050 יהווה אסון כלכלי וחברתי, שבו הציבור הרחב ישלם את המחיר עבור רווחיהם של בעלי אינטרסים צרים. הגיעה העת לשחרר את שוק הביצים מכבלי התכנון המרכזי ולאפשר לכוחות השוק החופשי להביא להתייעלות, לחדשנות ולהוזלת מחירים לצרכן הישראלי.
אל נהיה המדינה המערבית היחידה שממשיכה להחזיק במודל תכנון ריכוזי אנכרוניסטי, המזכיר משטרים כלכליים כושלים. עלינו להצעיד את כלכלת ישראל, במגוון ענפים לעבר כלכלה חופשית, תחרותית ומשגשגת.
[1] עידן ארץ "למרות התנגדות רשות התחרות: התכנון הריכוזי בביצים יימשך עד שנת 2050" גלובס (2.2.2025).
[2] חוק המועצה לענף הלול (ייצור ושיווק), התשכ"ד-1963.
[3] נכון ל-14.2.2022, מחיר ממוצע לתבנית 12 ביצים בינוניות בישראל (אשר עמד על 12.96 ש"ח) היה גבוה בכ-41% ממחירה הממוצע במדינות ה-OECD (ללא ישראל) (9.17 ש"ח) וב-72% ממחירה הממוצע בארצות הברית (7.52 ש"ח) – על פי אתר Numbeo, https://tinyurl.com/ysmbhndu.
[4] מבקר המדינה, "ייצור ביצים בישראל – יישום הרפורמה בלולי הטלה", דו"ח מבקר המדינה (מאי 2022), עמ' 1387, 1408.
[5] מידע ונתונים על ענפי הלול", המועצה לענף הלול (נכון ליום 23.2.2025), https://www.ofotm.org.il/article?c0=38360.
[6] עמדת רשות התחרות מיום 30.1.2025 להצעת חוק המועצה לענף הלול (ייצור ושיווק) (תיקון מס׳ 18 והוראת שעה) (תיקון – דחיית ביטול התכנון בענף ההטלה), התשפ״ה-2025 (פ/5415/25).
[7] הלמ"ס, נתונים מתוך מפקד החקלאות 2017, גיל ממוצע של המשיבים, 11.11.2021.
[8] מבקר המדינה, "ייצור ביצים בישראל – יישום הרפורמה בלולי הטלה", דו"ח מבקר המדינה (מאי 2022).
[9] עמדת רשות התחרות מיום 30.1.2025 להצעת החוק.
[10] משרד החקלאות וביטחון המזון אישר הגדלת מכסת יבוא הביצים ל-80 מיליון ביצים בפטור ממכס לחודשים ינואר עד אפריל", משרד החקלאות וביטחון המזון – המרכז לסחר ושיתוף פעולה בין-לאומי (22.1.2025), https://www.gov.il/he/pages/80_million_eggs_jan.
[11] מידע ונתונים על ענפי הלול", המועצה לענף הלול (נכון ליום 23.2.2025).
[12] עמדת רשות התחרות מיום 30.1.2025 להצעת החוק.
[13] עמדת רשות התחרות מיום 30.1.2025 להצעת החוק.
[14] OECD (2014), Agricultural Policy Monitoring and Evaluation 2014: OECD Countries, 29-30.
[15] לפי רשימת מגדלי עופות להטלה (ביצים) המעודכנת ליום 12.8.2024, אתר המועצה לענף הלול.
[16] צו המועצה לענף הלול (ייצור ושיווק) (תיקון התוספת) (הוראת שעה), התשפ"ה-2025.
[17] חוק המועצה לענף הלול (ייצור ושיווק) (תיקון מס' 18 והוראת שעה), התשפ"ב-2022.
